益通网解·析丨上海为发展规划立法有何深意？

　　以中长期规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。习近平总书记重视发挥发展规划的战略导向作用益通网，多次强调“要在全国大局中精准定位，加强规划衔接”。5月28日，上海市人大常委会审议通过《上海市发展规划条例》（以下简称《条例》），将发展规划工作纳入法治化轨道。上海率先建立以国民经济和社会发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的规划制度体系，突出了规划的战略引领、精准施策与融合治理作用，为超大城市高水平规划与高效能治理提供了“上海方案”。

　　一、战略引领：发展规划是城市中长期发展之纲

　　发展规划是落实国家要求，科学谋划社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排。其核心价值是前瞻性把握形势变化，加强全局性谋划和战略性布局，将战略意图转化为可落地的发展蓝图，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动城市经济社会高质量发展。

　　《条例》提出“制定发展规划应当贯彻国家和本市经济社会发展的方针政策、战略部署，体现战略性、宏观性、政策性”。回顾上海历版发展规划，均体现了适应形势变化，对经济布局进行调整优化的全局性部署。改革开放以来，落实国家战略要求，发展规划中明确上海的定位从“三个中心”“四个中心”到“五个中心”迭代演进，统筹牵引了上海经济社会发展各方面工作，持续引领上海城市能级与核心竞争力不断提升。发展规划对加快构筑上海发展的战略优势，更好服务全国改革发展大局，具有统筹引领的重要意义。

　　围绕“五个中心”战略引领，进一步加强空间、产业、财政等各个方面要素保障。在资源环境紧约束背景下，上海确定了建设用地总量锁定的基本导向，明确以提质增效来促进发展模式的转型；创新战略留白机制和混合用地改革，为支撑“五个中心”建设的重大项目保障了空间与发展弹性；探索“五大空间”的精细化治理，释放更深层的空间生产力，实现“向空间要效益”的高质量发展。

　　二、精准施策：专项规划和区域规划是发展规划的实施支撑益通网

　　《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确，专项规划和区域规划是对发展规划在特定领域和特定区域进行细化落实。

　　此次《条例》进一步指出，区域规划“以发展规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域、承担重大战略任务的特定区域为对象，对发展规划在特定区域明确的重大指标、重大任务、重大项目、重大政策等进行细化落实”。专项规划则是“以国民经济和社会发展特定领域为对象，对发展规划在特定领域明确的重大指标、重大任务、重大项目、重大政策等进行细化落实”。

　　总体来说，在实践工作中，专项规划可以分为三种类型：

　　其一是基础性的专项规划。通常是指现有行业部门编制的各类专业领域规划，如围绕应对重大风险灾害的精准防范和快速恢复能力，编制综合防灾专项规划；围绕应对城市欠账短板、保障民生精准供给，编制公共服务设施、基础设施专项规划等。

　　其二是综合性的专项规划。以城市更新专项规划为代表，通过对各类存量空间资源的系统排摸与统筹谋划，明确更新单元、更新任务、实施路径，安排各类更新项目，并联动土地产权、金融财税、审批管理等予以政策保障，实现空间精细管理。

　　其三是场景性的专项规划。这类规划是以远见引领城市品质提升的新规划工作，更具时代特色和城市特性。比如围绕美好生活和人群包容场景，编制儿童友好城市等专项规划，匹配儿童行为需求精准进行空间改造；围绕历史保护和活化利用场景，编制历史地区的活化利用专项规划，匹配资源载体特点精准进行业态策划、激发活力。

　　三、融合治理：建立“产业发展—人的需求—空间响应”适配融合的互动机制

　　发展规划需要通过完善规划衔接、政策协同、监测评估和监督等机制，保障规划有效实施。《条例》提出“强化国土空间规划基础作用，增强专项规划、区域规划实施支撑作用，加强各类规划的衔接协调，形成规划合力” 。在各类规划相互协同的基础上，进一步推动财政、土地、就业、金融、产业、空间等要素的合理配置与相互促进，形成更加融合的治理模式。

　　面向未来，当前发展阶段要更加关注“产业升级—人的需求—空间响应”的良性循环。以产业发展为核心驱动力，通过精准识别不同群体在就业、生活、服务等方面的多元化需求，动态调整空间资源配置与功能布局，形成螺旋上升的耦合效应，推动城市高质量发展。笔者在新一轮发展战略的实践中探索建立了“引领性功能—人的需求—空间方针”三条线索耦合的研究框架，以引领性功能创造城市的产业价值，以共同富裕需求实现每个人的发展价值，以空间为载体创造城市的场景价值，形成共同推进高质量发展的组合拳，最终实现经济活力、民生福祉与空间效能的协同提升。

　　（作者为中国城市规划设计研究院副院长）益通网

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